Il fenomeno delle gare pubbliche deserte viene correntemente attribuito a una presunta assenza di operatori economici sul mercato. Un’analisi delle cause effettive riconduce invece il problema a disfunzioni di natura amministrativa: definizione scorretta della base d’asta, capitolati tecnici inadeguati, carenze nella programmazione e assenza di un’effettiva analisi preventiva del mercato. Il presente contributo esamina le principali cause strutturali del fenomeno e individua le misure correttive adottabili dalle stazioni appaltanti.
Introduzione: una narrativa fuorviante
Nel dibattito interno alle amministrazioni pubbliche (e alle società partecipate) e nelle analisi di settore, la gara deserta viene ricorrentemente interpretata come sintomo di un mercato assente o non reattivo. Tale prospettiva, benché diffusa, risulta nella maggior parte dei casi erronea e produce un effetto perverso: esonera l’amministrazione dall’obbligo di esaminare criticamente le proprie procedure e consolida prassi disfunzionali. I dati empirici disponibili e l’osservazione delle dinamiche di mercato indicano, al contrario, che il tessuto imprenditoriale attivo nelle forniture e nei servizi pubblici è generalmente presente e competitivo. Le stesse imprese che non partecipano a una determinata procedura risultano regolarmente aggiudicatarie di gare analoghe bandite da altri enti. Il problema, pertanto, non è strutturale al mercato, ma specifico alla singola procedura. Il presente contributo analizza le principali cause delle gare deserte riconducibili a carenze amministrative, con l’obiettivo di offrire un quadro di riferimento per le stazioni appaltanti e per i responsabili unici del progetto (RUP) chiamati a gestire e prevenire tale fenomeno nel quadro normativo definito dal D. Lgs. 36/2023.
La gara deserta come indicatore di disfunzione procedurale
La gara deserta, intesa come procedura alla quale non perviene alcuna offerta o alla quale partecipa un numero di concorrenti inferiore al minimo richiesto, costituisce un evento patologico del ciclo di vita dell’appalto. Quando tale evento si ripete su una medesima procedura o su procedure analoghe, cessa di essere un’anomalia contingente e assume i caratteri di un indicatore sistemico.
Profilo normativo. L’art. 76 del D.Lgs. 36/2023 disciplina le ipotesi di mancanza di offerte o di offerte inappropriate, prevedendo la possibilità per la stazione appaltante di ricorrere a una procedura negoziata senza bando. Tuttavia, tale strumento non elimina le cause della mancata partecipazione e non può sostituire una corretta progettazione della procedura originaria.
Errata determinazione della base d’asta
La base d’asta rappresenta uno degli elementi strutturali più critici nella progettazione di una procedura di affidamento. Quando il valore posto a base di gara non riflette i reali costi di mercato per la fornitura del bene o l’erogazione del servizio, l’offerta diventa economicamente non sostenibile per qualsiasi operatore. In generale, le cause più frequenti di una base d’asta non allineata al mercato includono un utilizzo di prezziari superati o non pertinenti alla tipologia di appalto, una mancata considerazione dei costi accessori (sicurezza, oneri di gestione, margine operativo), l’applicazione meccanica di ribassi storici senza verifica della loro sostenibilità attuale e non ultimo, l’assenza di un’analisi dei prezzi praticati da operatori per servizi o forniture equivalenti.
In questi casi, la gara deserta non è imputabile al mercato ma a un’istruttoria economica carente, che può configurare anche profili di responsabilità gestionale in capo al RUP ai sensi dell’art. 15 del D.Lgs. 36/2023.
Inadeguatezza della progettazione tecnica
Un capitolato tecnico mal strutturato è una delle cause più frequenti di bassa o nulla partecipazione. Le criticità ricorrenti riguardano specifiche tecniche generiche, contraddittorie o eccessivamente restrittive rispetto all’offerta di mercato, prestazioni richieste tecnicamente non realizzabili nei tempi e nei modi indicati, condizioni contrattuali squilibrate, con allocazione del rischio interamente a carico dell’appaltatore, clausole penali spropositate rispetto all’entità dell’appalto o non proporzionate ai ritardi. Gli operatori economici effettuano una valutazione del rischio prima di decidere se partecipare a una gara. Procedure che presentano elevata incertezza interpretativa o un profilo di rischio contrattuale non gestibile vengono sistematicamente escluse dalla platea di potenziali offerenti.
Carenze nella programmazione e nella tempistica
La pubblicazione intempestiva dei bandi di gara, l’inadeguatezza dei termini di presentazione delle offerte e l’assenza di una programmazione pluriennale degli acquisti riducono significativamente la partecipazione degli operatori. Il D. Lgs. 36/2023 pone particolare enfasi sulla programmazione (artt. 37 e 38), riconoscendo che la prevedibilità delle procedure costituisce un elemento essenziale per garantire la piena competitività del mercato. Bandi pubblicati in prossimità di scadenze amministrative critiche o con finestre temporali incompatibili con l’organizzazione delle imprese producono inevitabilmente un effetto dissuasivo sulla partecipazione.
Requisiti di partecipazione non proporzionati
Requisiti di qualificazione eccessivi rispetto all’oggetto dell’appalto, o non coerenti con la struttura del mercato di riferimento, riducono artificialmente la platea dei concorrenti ammissibili. La giurisprudenza amministrativa è costante nel sanzionare la violazione del principio di proporzionalità nella definizione dei requisiti, ma spesso il problema si manifesta prima ancora di sfociare nel contenzioso: le imprese rinunciano a partecipare senza impugnare il bando.
La reiterazione della gara deserta: un segnale di allarme
Quando una gara va deserta per la seconda o la terza volta con le medesime condizioni, l’amministrazione non è più di fronte a un evento occasionale ma a una disfunzione strutturale che richiede un’analisi approfondita delle cause e una revisione sistematica della procedura. Riproporre lo stesso schema procedurale senza modificarne le condizioni essenziali configura una violazione del principio di buona amministrazione e, in taluni casi, può integrare gli estremi del danno erariale derivante dall’inerzia e dalla mancata adozione di misure correttive tempestive. In questi casi, il RUP è tenuto a svolgere un’analisi delle cause della mancata partecipazione, che si articola tipicamente in varie fasi, ovvero dalla consultazione informale degli operatori di settore, alla verifica della congruità della base d’asta rispetto ai prezzi correnti di mercato, alla revisione del capitolato tecnico e delle condizioni contrattuali, alla valutazione della possibilità di suddividere l’appalto in lotti funzionali per ampliare la base concorrenziale e all’aggiornamento della programmazione e ridefinizione delle tempistiche di pubblicazione.
L’analisi di mercato come strumento preventivo
Il D. Lgs. 36/2023 valorizza espressamente, all’art. 77, le consultazioni preliminari di mercato come strumento legittimo e raccomandato per orientare la definizione dell’oggetto contrattuale e dei criteri di selezione. Tale istituto, noto anche come market engagement o pre-market consultation, consente all’amministrazione di acquisire informazioni utili direttamente dagli operatori prima della pubblicazione del bando, senza precludere la successiva partecipazione degli interlocutori consultati, nel rispetto delle cautele previste per evitare distorsioni della concorrenza. Ciò può consentire di verificare l’esistenza di un numero sufficiente di operatori idonei a soddisfare la domanda, calibrare la base d’asta su prezzi reali e aggiornati, identificare eventuali criticità tecniche o normative che potrebbero ridurre la partecipazione, nonché strutturare i requisiti di qualificazione in modo coerente con l’offerta di mercato. Nelle amministrazioni efficienti, questa fase non è un adempimento facoltativo ma una componente strutturale del ciclo di vita dell’appalto, integrata nella fase di programmazione prevista dall’art. 37 del Codice.
Profili di responsabilità e deresponsabilizzazione amministrativa
L’attribuzione sistematica della responsabilità delle gare deserte al mercato costituisce una forma di deresponsabilizzazione amministrativa che merita attenzione critica. Tale approccio non solo non risolve il problema, ma preclude qualsiasi possibilità di apprendimento organizzativo e di miglioramento delle procedure. Sul piano della responsabilità dirigenziale e gestionale, la reiterazione di procedure disfunzionali senza l’adozione di misure correttive può essere valutata negativamente nell’ambito dei sistemi di misurazione delle performance organizzative previsti dal D. Lgs. 150/2009 e s.m.i. Sul piano del danno erariale, la Corte dei conti ha in più occasioni riconosciuto che il prolungamento sine die di procedure di affidamento fallite, senza adeguata analisi delle cause e senza revisione delle condizioni contrattuali, può determinare un pregiudizio per l’erario derivante dalla continuità nell’erogazione di servizi a condizioni non competitive o dalla mancata realizzazione di opere e forniture nei tempi programmati.
Considerazioni conclusive
Il fenomeno delle gare deserte richiede un cambio di paradigma nell’approccio delle stazioni appaltanti. La qualità delle procedure di affidamento non è un dato acquisito ma il risultato di competenze tecniche, di un’organizzazione interna adeguata e di un metodo sistematico di analisi e progettazione. Il mercato degli appalti pubblici è, nella generalità dei casi, attivo e competitivo. Le imprese partecipano alle gare quando le condizioni sono chiare, sostenibili e proporzionate. Quando non partecipano, il segnale che inviano all’amministrazione è preciso e non può essere ignorato. “Il mercato c’è. La sfida per le stazioni appaltanti è sviluppare le competenze e i metodi per incontrarlo, tradurre le sue logiche in procedure efficaci e garantire così la piena realizzazione della funzione pubblica affidata agli uffici acquisti.” Gli strumenti normativi per farlo sono disponibili. Il D. Lgs. 36/2023 offre alle stazioni appaltanti un quadro di riferimento evoluto, che valorizza la programmazione, le consultazioni preliminari e la flessibilità procedurale. Ciò che rimane una variabile critica è la capacità amministrativa di utilizzare tali strumenti con consapevolezza e metodo.
Fonte – articolo a cura di Ing. Luca Brancaccio, Direttore Generale AMC SpA e Componente CdA ANM SpA
